Türk Bütçe Hukuku açısından kamu mali yönetim sisteminin hukukî analizi
Tezin Türü: Doktora
Tezin Yürütüldüğü Kurum: Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Hukuku Ana Bilim Dalı, Türkiye
Tezin Onay Tarihi: 2009
Tezin Dili: Türkçe
Öğrenci: BURAK PINAR
Danışman: YUSUF KARAKOÇ
Açık Arşiv Koleksiyonu: AVESİS Açık Erişim Koleksiyonu
Özet:Ülkemizde yıllardır devam eden yapısal reform çabalarının içinde mali yönetim alanındaki reform veya değişim çalışmaları da yer almıştır. Bu çalışmalar "mali yönetim reformu", "kamu harcama yönetiminde reform" veya "bütçe reformu" gibi kavramlarla ifade edilmiştir. Bu çerçevede kamu mali yönetimi ve mali kontrol konusunda sürdürülen çalışmalar son yıllarda hızlandırılmış, bir yandan Avrupa Birliğine üyelik sürecinde mevzuat uyumunun sağlanması ve diğer yandan uluslararası kuruluşlardan dünya bankası ve IMF ile yapılan anlaşmalarla birlikte bu çalışmalar önemli ölçüde sonuçlandırılmıştır.Kamu mali yönetim sistemimiz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılıncaya kadar 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile düzenlenmiştir. Bu Kanun çok az sayıda değişiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. Söz konusu kanun uygulamada "mali mevzuatımızın anayasası" olarak da adlandırılmıştır.Kamu mali yönetimi alanındaki çalışmalarda ortaya konulan mevcut mali yönetim sistemimizin temel eksiklikleri veya bu sisteme yöneltilen başlıca eleştirileri ana başlıkları ile şu şekilde sıralamak mümkündür;- 1927 yılından bu yana kamu mali yönetiminde kamu idarelerinin sayı, nitelik ve teşkilat yapılarına bağlı olarak önemli değişiklikler meydana gelmiş, ancak mali yönetim sistemimiz ve 1050 sayılı Kanun buna uygun bir değişim yaşamamıştır. Diğer taraftan, dünyada kamu mali yönetimi alanında yaşanan önemli gelişmeler sistemimize aktarılmamıştır.- Mali yönetim sistemimizin ve bütçenin kapsamı dar kalmıştır. Ülkemizde konsolide bütçeyi oluşturan genel bütçeye dahil daireler ve katma bütçeli idarelerin yanı sıra bunlara bağlı döner sermayeli işletmeler ve fonlar ile mahalli idare bütçeleri ve kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin bütçeleri olmak üzere değişik bütçe türleri bulunmaktadır. Bunlardan sadece genel ve katma bütçeler kanunla yürürlüğe konulmakta, diğer bütçeler ise yetkili idari merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir. Bu bütçelerin uygulama usul ve esasları tabi olunan mevzuat hükümlerine göre önemli farklılıklar arz etmektedir.- Bütçe dışı fonlar, görev zararı gibi yarı mali nitelikli işlemler ve benzeri uygulamalar nedeniyle bütçe dışı harcamalar artmıştır.- Kalkınma planları ve bütçeler arasındaki bağ kopmuştur. Bütçeler plan ve programlarda öngörülen hedefleri gerçekleştirmekten uzak kalmıştır. Böylece bütçeler, stratejik karar alma aracı olmaktan çıkmıştır.- Kamu kaynakları etkin ve verimli bir şekilde kullanılamamaktadır. Etkinlik ve verimlilik arka planda kalmış, mevzuata uygunluk-prosedürlere uygunluk ön plana çıkmıştır.- Harcama süreci katı ön kontrol ve vize uygulamalarına tabi tutulmuştur. Bu durum bir yandan zaman kaybına neden olmakta, diğer yandan idareleri bütçe dışı kaynaklara yöneltmektedir.- Bütçe sistemi kaynakları, harcamaları, ödenekleri ve uygulama sonuçlarını yöneticilere, karar alıcılara ve topluma yeterli ve doğru bir şekilde sunacak yapıya sahip değildir.- Muhasebe sistemi de kamu gelir ve giderleri konusunda yöneticilere, karar alıcılara ve topluma yeterli ve doğru bilgi sunacak yapıda değildir.- Kamu gelir ve giderlerinin denetimi etkin bir şekilde yapılamamaktadır. Sayıştay'ın denetim kapsamı dar kalmıştır.- Kamu harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesi iyi kurulmamıştır.- Bütçe hazırlama, uygulama ve kontrol sürecinde idarelere yeterli inisiyatif tanınmamıştır.- Çağdaş kamu mali yönetim anlayışında hakim olan stratejik planlama, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, hesap verme sorumluluğu, mali saydamlık, etkin iç mali kontrol ilkeleri mali yönetim sistemimizde yer almamaktadır.Belirtilen eksiklikleri veya eleştirileri gidermeye yönelik çeşitli çalışmalar yapılmış, Kalkınma Plânları, hükümet programları, (Acil) Eylem Planında da benzeri ifade ve yaklaşımlara yer verilmiş ve,- kamusal faaliyet alanı içinde yer alan ve hizmetin niteliği itibariyle bütçe ile ilgisi kurulması gereken kamusal harcamaların bütçe içine alınması,- orta vadeli harcama perspektifine dayanan bütçeler hazırlanması,- kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılmasını sağlayacak düzenlemeler yapılması,- mali saydamlığı sağlayacak mekanizmalar geliştirilmesi,- muhasebe ve raporlama standartlarının geliştirilmesi,- siyasi ve yönetsel yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması, bu tanım üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluğun geliştirilmesi,- denetimi sınırlayan düzenlemelerin kaldırılması,- performans denetimine geçişin sağlanması gibi önlemlere yer verilmiştir.Yapılan çalışmalar sonrasında, uluslararası standartlara uygun olarak çıkarılan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'nun (Genel Muhasebe Kanunu'nun) düzenlediği hususları kapsamakta, ayrıca bu alanda dünyadaki gelişmelere uygun yeni düzenlemeler getirmekte ve ülkemizde 1927 yılından bu yana uygulanmakta olan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununu yürürlükten kaldırmaktadır.5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'yla;- Bütçe bütünlüğünün sağlanması,- Kalkınma planı ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulması,- Sağlıklı bir hesap verme mekanizmasının kurulması,- Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması,- Etkin bir iç mali kontrol sisteminin oluşturulması,- Kamu mali yönetiminde verimlilik, etkinlik, tutumluluk, hesap verilebilirlik, şeffaflık, çok yıllı bütçeleme gibi çağdaş mali yönetim anlayışının temel ilkelerinin hâkim olması, amaçlanmıştır.Avrupa Birliği ve diğer uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizde çok köklü değişiklikler yapılmaktadır. Yapılan değişikliklerin hukukî açıdan değerlendirilmesi zorunluluğu, ?Türk Bütçe Hukuku Açısından Kamu Mali Yönetim Sisteminin Hukukî Analizi? başlıklı çalışmanın yapılmasını gerektirmiş; yeni sistemin kaynağını oluşturan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, hukukun genel ilkeleri, kanun yapma tekniği ve anayasa, idare ve mali hukuk açısından irdelenmiştir.